文 | 凯风
城市大扩张，戛然而止。
在近日召开的国新办发布会上，自然资源部表示，严格国土空间用途管制，统筹划定城镇开发边界等，坚决遏制城市"摊大饼"式扩张。
这意味着，盛行一时的大拆大建、兴建新城、合并扩容等模式，行不通了。
01
为何要遏制"摊大饼式"扩张？
遏制"摊大饼式"扩张，不是第一次提及，但此番有了"坚决遏制"的前缀，态度更为明确。
就在一个月前，中央城市工作会议首次提出"两个转向"：
城镇化从"快速增长"到"稳定发展"，城市发展从"增量扩张"到"存量提质"。
从"增量时代"到"存量时代"，这是 1980 年代以来的最大转向。
过去，很多地方习惯"以地谋发展"、"以债谋发展"，借助"土地、房地产、金融"循环，拼命拉大城市框架，做大土地财政，以此刺激经济增长。
资源过度集中于大城市，而大城市又借助大建新城、合并周边地市，不断扩张。
过去 20 多年来，部分地区新城、新区呈现爆发之势，远超正常需求。
媒体统计，高峰时期，全国规划了 3000 多个新城，能容纳 34 亿人，足以装下全球近半人口，这就属于典型的"摊大饼"。
在高速增长期，一切还不成问题。一旦大潮退去，没有产业支撑的郊区新城，房价将会迅速回落。
当"摊大饼式"扩张不再可取，内涵式发展成为大势所趋。
抱团竞争、城市更新、创新驱动正在成为新的方向，这在新一轮城市竞争一文有详细论述。
02
三条红线，越来越严了。
日前批复的 2035 总体规划 , 摹画了城市定位与核心功能，也划出了三条红线，成为"摊大饼"式扩张的最大约束。
三条红线，即耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界。
城镇开发边界，影响最为直接，圈定城市扩张的空间范围，决定工业、商业、居住用地的规模。
根据规定，城镇开发边界外不得进行城镇集中建设，不得规划建设各类开发区和产业园区，不得规划城镇居住用地。
哪些城市开发边界面积最大？
根据 2035 总规，在"国批"城市中， 共有 20 多座城市超过 1000 平方公里，9 城超过 2000 平方公里。
总体来看，城市开发边界与面积、人口正相关，但也受到城市能级、产业规模以及政策因素的影响。
北京、重庆、上海、天津位居第一梯队，直辖市享受省级待遇，可开发面积高于一般地市。
在非直辖市中，苏州、成都、广州、郑州、青岛可开发面积超过 2000 平方公里，位居第一梯队。
深圳与哈尔滨、石家庄、昆明等处于同一区间，城市开发面积只有 1000 平方公里左右。
中西部一些省会，兰州、太原、呼和浩特等，开发边界面积只有六七百平方公里，主要受到城市经济实力与人口规模限制。
值得一提的是，苏州力压广深城杭，堪称 2035 总规最大赢家。
这背后或许不乏工业第二大市、县域经济、园区经济带来的助力，但也足以体现政策倾斜。
可见，虽然只是普通地级市，没有机场，也不是省会，但苏州的政策能级丝毫不弱于省会。
03
哪些城市的可开发建设强度最高？
相比开发面积，城镇开发强度更为关键，衡量的是有多少土地可用于建设。
在主要"国批"城市中，城镇开发强度超过 30% 的只有 6 个，超过 20% 的只有 11 个，多数都是经济大市或工业强市。
深圳、东莞、上海开发强度均超 50%，佛山、无锡、苏州均超 30%，这是制造大市的倾斜，有更多土地可用于工业开发。
这就凸显深圳的特殊性。
虽然城镇开发边界面积仅位居中游，但开发强度遥遥领先，一半以上土地都用于建设。
深圳地少人多，面积不到 2000 平方公里，却承载了 1800 万人口。
对于一座工业强市来说，哪怕划出一半土地用于开发，仍然不够用。
为此，深圳在 100 公里之外打造了深汕特别合作区，作为第 10+1 区，同时在都市圈和城市群内打造产业飞地，拓展产业空间。
与之对比，兰州、昆明、南宁、哈尔滨、石家庄的开发强度均不足 10%，这是"广域型城市"带来的问题。
一些省会看起来地域庞大，但城区面积和城区人口相对有限，开发空间自然有限。
某种程度上，城市开发强度，也是衡量真实城市与名义城市的重要参考。
04
大城市，人口"天花板"也定了。
人口天花板，基于资源承载力而来，考虑经济发展、人口流动因素，以此作为公共资源的配置依据。
2035 总规限定了两大指标：一是常住人口上限，二是实际管理和服务人口。
实际服务人口，相当于"常住人口 + 暂住人口"，包含短期出差、探亲、旅游的人群，更考验资源承载力。
先看常住人口天花板，重庆最高，北上广成次之，强二线城市普遍在 1500 万以上。
重庆 2035 年常住人口天花板是 3600 万人，北上广成超过 2000 万人，深圳则是 1900 万人。
郑州、苏州、天津都是 1800 万人左右，武汉、西安、杭州、长沙均超过 1500 万人。
再看实际服务人口规模，如果考虑到暂住人口，未来将有 10 多座城市，跻身 2000 万人口俱乐部。
一般而言，城市按照常住人口上浮 20%，以此配置公共资源，作为实际人口的上限。
根据规划，广州、成都 2035 实际服务人口规划都在 2500 万，深圳是 2300 万，杭州、武汉、郑州、西安、天津都在 2000 万左右。
05
超大特大城市，人口"余额"还剩多少？
上海所剩无几，北京也在严控之列，深圳剩余空间只有 100 万，广州则超过 300 万。
二线城市普遍"余额"更为充足，普遍都有 200 万以上的增长空间。
重庆、天津、郑州、长沙、苏州均在 400 万以上，南京、合肥超过 300 万，武汉、西安、杭州都在 200 万以上。
未来 10 多年，人口增长 300 万乃至 400 万，意味着年均增长 30 万人。
在出生率高企、城镇化突飞猛进之时，或许还有可能。但随着人口大盘见顶、城镇化放缓，可谓难上加难。
城镇开发空间不等于发展空间，人口天花板"余额"也不等于人口吸引力。
唯有产业强大，才能形成根本且持久的竞争力。
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